为深入贯彻市委、市政府关于防范房地产市场重大风险的决策部署，2019年11月27日，市住建局、自然资源局、城管局、市场监管局、人行乐山分行、乐山银保监局六部门联合下发了《关于开展房地产市场秩序清理整治的通知》（乐住建〔2019〕107号）（含乐山市商品房预售管理细则和乐山市商品房预售监管细则，简称“一方案两细则”）。下面分三部分对文件精神作简要说明：

一、对方案的解读

此次发文开展房地产市场秩序清理整治工作，既是贯彻落实党中央国务院及住建部指示精神，同时也是我市市场发展的需要，更是解决民众关切的需要。方案共分6部分，分别从整治目标、整治原则、整治重点、整治措施、整治主体及责任区分和工作要求进行了细化，内容丰富，系统性很强。

方案重点突出了整治措施部分，措施从内容上进行了全覆盖，涵盖土地用地规划及管理、税收秩序、预售及资金监管、住宅专项资金的监管、商品房交付与质量管理、市场经营行为规范、房地产从业人员管理和诚信体系建设8个方面，针对各环节容易出现的风险点，进行了补漏式监控。方案强化了责任主体及责任区分，明确了各项整治工作的牵头单位和配合单位，特别强调了督导问责，有力保证了清理整治持续发力，有效推进。

二、对商品房预售资金监管细则的解读

乐山市于2016年开始进行商品房预售资金监管，走在全省地市州前列。2017年8月作过小幅修订，此次是第二次大范围修订。共修订8个方面具体内容：

一是前置了预售资金缴存的时间。原办法规定合同备案时缴纳，检查中发现，大部分开发企业在预签合同阶段就私自收取了购房人的房款，存入自己的帐户，待提交合同备案前才将需要备案的合同对应的房款存入监管帐户，导致预售款在较长时间内停留在开发企业手中，风险很大。此次修订后，在预签合同时，就必须按要求将购房款直接存入监管帐户，不允许开发企业私自收款，采取前置的方式减少了风险。

二是明确了预售款的缴存比例。原来的办法对签定商品房买卖合同时，缴存多少资金才可以备案没有作出明确规定，缴存1千元或100万元均可以进行合同网签备案，导致个别企业采取代价缴存的方式逃避监管。此次我们采取住宅首套房不得少于总价的30％（公积金贷款不少于总价的20％）；拥有1套住房且相应购房贷款未结清的居民家庭，不得少于总价50％的标准执行。

三是设置短信进行风险提示。为保证预售资金能有效进入监管帐户，在预签合同阶段，购房人选定房号，录入购房人身份证信息和手机号码后，系统将通过短信的方式，提醒购房人应该将房款存哪个银行的哪个监管账号，进一步防范了房款外存风险。

四是实行签订三方协议监管。原办法采取由开发企业和监管银行签订两方协议，住建部门参与缴存、支取过程审核监管的方式监管。此次，我们将两方协议修订为三方协议，增加了住建部门参与，并在监管协议上增加约定，要求银行签定协议前将POS机安装到位，约定将贷款部分按期转入监管帐户。在达到上述条件及相关要求后，才签订三方监管协议。

五是实行预售资金全额监管。原办法也提出了预售资金全额监管，但对贷款部分一直没有进行重点监控，导致贷款部分游离在监管帐户之外。此次我们要求贷款银行在30个工作左右（45天），必须将贷款转入监管帐户，如果到期没有转入，系统将提出报警，我们将按规定对银行这一行为进行通报，情节严重的我们将采取取消该银行的预售资金监管资格，禁止开发企业与其签订监管协议。

六是按进度成本设置支取节点。原办法采取每2层为一个支取节点，对每次可支取额度没有明确的支取标准。此次修订后，明确每4层为一个支取节点，封顶至竣工阶段视情设置3－4次支取节点，完成首次登记后可申请撤销帐户。明确主体封顶前，支取的总额度不应超过重点监管额度的60％，完成竣工验收后不应该低于重点监管额度的5％。并设计了相对合理的支取计算标准。达到了公正公开透明支取的效果。有效杜绝了人为和人情因素。

七是突出信用体系建设管理。此次修订，我们将企业的信用等级与预售资金支取额度挂钩，及时将企业在开发建设、销售及售后服务中出现的问题记入征信系统。对信用等级良好以上的企业，按下调总监管额度10％－20％的方式监管，对信用等级合格以下的企业，按上调总监管额度10％－20％的方式监管。

八是进一步明确监管各方责任。此次修订，我们将开发企业、监管银行、贷款银行、勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位和政府职能部门及人员的失职失职问题进行了明确，对违规行为和人员明确了处理措施，警示作用更加明确。

三、对商品房预售监管细则的解读

（一）可售与非售问题

根据《城市商品房预售管理办法》规定，商品房预售的主体只能是具有房地产开发资质的开发企业，预售的客体应是正在建设中的尚未竣工的房屋。根据现行法律规定不能纳入预售范围的房屋主要包括：

一是业主共有部分

1．法定的业主共有部分，如物业服务（管理）用房；

2．根据房屋建筑的自然属性，属于业主共有的部分，如建筑物的基础、承重结构、外墙、屋顶等基本结构部分，通道、楼梯、大堂等公共通行部分，消防、公共照明等附属设施、设备，避难层、设备层或者设备间等结构部分；

3．建筑区划内的其他公共场所、公用设施。

二是配套公建。包括：教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、市政公用和行政管理及其他八类设施。

三是建筑区划内的其他公共场所、公用设施。

《物权法》规定的建筑区划内的道路、绿地以外的属于业主共有的其他公共场所、公用设施和物业服务用房。

（二）土地或在建工程已设定抵押的房屋预售问题

根据《物权法》规定办理商品房预售许可时，应当收取土地抵押权人出具的同意预售的证明材料。根据《城市房地产抵押管理办法》、最高人民法院《关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》有关规定，已预售的商品房且设立在建工程抵押的，善意购房人的优先受偿权优于工程款和在建工程抵押权。

（三）预售许可的最小单元问题

一是住宅项目预售许可的最小基本单元。住建部在《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（建房［2010］53号）中指出：预售许可的最低规模不得小于栋，不得分层、分单元办理预售许可。也就是说商品房项目预售许可的最小规模是栋。

二是整体地下室能否分割预售。《四川省房产测绘实施细则》（2010年4月）规定：对于地面有多座独立的建筑，仅由一个地下室相连通，地下室视为一栋。

三是裙楼带塔楼的房屋建筑，各塔楼单独预售。《四川省房产测绘实施细则》（2010年4月）规定：塔楼完全独立栋单独申请办理商品房预售许可。

（四）预售许可变更及转让问题

一是取得商品房预售许可证后的预售许可变更。根据《行政许可法》第49条规定：商品房预售许可的变更是对客体的变更（主体变更实则为在建工程转让，《行政许可法》第9条明确确立的行政许可原则上不得转让）。根据相关法律规定，发生预售许可变更的情形还可能有：

1．预售主体名称变更：即出卖人（预售人）名称变更。

2．预售客体变更：主要包括预售面积、套数、用途等。

同时《商品房销售管理办法》（建设部令第88号）第24条规定：商品房销售后，房地产开发企业不得擅自变更规划、设计，房地产开发企业应当书面通知买受人。

二是在建工程转让与预售许可的办理

1．进行了一定程度的开发但尚未取得预售许可而转让在建工程的。根据《土地管理法》的规定，开发企业转让已经取得规划许可、施工许可等建设手续的在建工程的，应办理国有土地使用权证变更，并向规划、建设等主管部门申请变更规划许可、施工许可证照，再由受让主体依法向房管部门申办预售许可。

2．取得预售许可证后转让在建工程的。按照《行政许可法》有关规定已取得商品房预售许可的开发企业将在建工程转让的，除变更国有土地使用权证，申请换发规划、施工许可证照外，预售许可办理的程序应是先由原开发企业申请注销商品房预售许可证，再由受让的开发企业重新申办预售。

（五）“联建”与商品房预售许可

房地产经营中的联合开发，俗称“联建”，指一方提供土地使用权，他方提供资金，进行合作建房，并对建成后的房地产共同经营管理或进行利益分配的行为。根据最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释［2005］5号）第15条的规定，合作开发房地产，至少一方当事人必须具备房地产开发的资格，否则，联建合同被认定为无效。

（六）预售许可中的“超规”问题

因各种因素影响导致建成后实际面积比原预测面积增加，就是常说的“超规”问题。对“超规”的处理：

根据《城乡规划法》、《城市房地产管理法》、《物权法》、《房屋登记办法》等相关法律法规的规定，超出规划许可范围建设的房屋属于违章建筑，法律禁止其转让。因此，在无规划行政主管部门或其他有权机关认可的情况下，超出规划许可的房屋不能纳入预售范围。

（七）预售项目施工形象进度要求

６层（含６层）以下（含地下室、地下车库、车位）完成主体结构封顶，６层以上完成4层（含地下室层数）。

但是鼓励开发企业诚信经营。对信用等级良好的开发企业，6层（含6层）以下（含地下室、地下车库、车位）已完成基础，6层（含6层）以上完成地上＆plusmn；0．00。信用等级评定另有规定。